La Quinta Conferencia Panamericana (Santiago de Chile, 1923)

Desde la reunión de Buenos Aires, antes de la guerra, los representantes de las repúblicas americanas no habían vuelto a reunirse. La guerra y los proyectos encontrados de los presidentes Wilson e Yrigoyen habían interrumpido toda evolución del movimiento panamericano. La posibilidad de reanudar las reuniones dependía, en parte, del estado de las relaciones argentino-norteamericanas. En este aspecto, si bien se habían producido ataques a la política norteamericana de posguerra en la prensa y entre algunos funcionarios argentinos, acontecimientos ocurridos hacia finales del gobierno de Yrigoyen -la posibilidad de un reconocimiento conjunto del nuevo gobierno boliviano sugerido por el gobierno norteamericano, la visita oficial del secretario Colby a Buenos Aires, y la cooperación del gobierno argentino para solucionar problemas en América Central- permitieron que se volviera a pensar en una reunión hemisférica (1).
No obstante, los norteamericanos pusieron especial cuidado en la preparación de la conferencia de Santiago. Ya cinco meses antes de la celebración de la conferencia de Santiago, hacia octubre de 1922, la agenda de la conferencia había sido establecida, y los representantes norteamericanos concurrieron a la conferencia bajo la condición de que sólo los dieciocho tópicos aprobados por adelantado con los estados miembros fueran tratados en la misma. En Santiago, la delegación norteamericana alcanzó un nivel de control sin precedentes sobre los temas de la conferencia. Aun si los delegados argentinos hubiesen querido introducir alguna digresión en las propuestas presentadas por Washington en dicho foro, los representantes norteamericanos no hubiesen tolerado semejante desafío (2).
En los meses anteriores a la Conferencia de Santiago, el gobierno de Estados Unidos comenzó a ejercer su autoridad diplomática sobre los países de la región. Así, el delegado norteamericano Leo S. Rowe obtuvo la seguridad de parte del embajador argentino en Washignton, Tomás Le Breton, de que la Argentina se opondría a la propuesta uruguaya respecto de una Liga de las Naciones de carácter hemisférico. Los norteamericanos temieron que la propuesta uruguaya implicase un desafío a su proyecto de una Unión Panamericana dominada por Estados Unidos. La refutación argentina protegería los intereses norteamericanos de las posibles acusaciones por parte de los países de la región de intervencionismo y "mano dura" de los norteamericanos al suprimir el proyecto uruguayo (3).
A su vez, en 1923 la delegación argentina arribaba a la Conferencia de Santiago sumida en un contexto económico mucho más sombrío que el de 1920. En el momento en que se celebró la Quinta Conferencia Panamericana, la economía argentina sufría las consecuencias de una creciente deuda externa, de la retracción del mercado europeo como lugar de colocación de las carnes y de las restricciones de la tarifa Fordney-McCumber, que restringían las posibilidades exportadoras argentinas al mercado norteamericano. Dado este crítico contexto externo, los líderes políticos argentinos definieron los intereses económicos nacionales en términos de la normalización comercial, y fueron a Santiago sin un plan sustantivo e independiente para presentar.
Como ocurriese en la Conferencia de 1920, la de Santiago demostró tanto el poder alcanzado por las empresas norteamericanas como la creciente dependencia de los estados hemisféricos respecto de Washington. Como en 1920, los temas que dominaron el cónclave de Santiago fueron de carácter general: patentes comerciales, regulaciones aduaneras y sucursales de bancos norteamericanos, pero se pasaron por alto las urgentes necesidades financieras de cada una de las naciones latinoamericanas (4). El problema de fondo de cómo instrumentar la idea panamericana siguió sin resolverse, ya que el secretario de Estado norteamericano, Charles Evans Hughes, instruyó claramente a la delegación enviada a Santiago que no sometieran a debate la Doctrina Monroe y su puesta en práctica por parte del gobierno norteamericano, ya que "la función de estas conferencias panamericanas (..) consiste en tratar en lo posible temas de carácter general no sujetos a controversia". En sus instrucciones a la delegación, Hughes caracterizó a la Doctrina Monroe como una política nacional del gobierno norteamericano, negándole el alcance de acuerdo regional que pretendió otorgarle el jurista argentino Luis María Drago (5).
Como síntoma inequívoco del cambio en la estrategia panamericana de la delegación argentina, vale mencionar que las instrucciones del ministro de relaciones exteriores argentino a los delegados a la conferencia de Santiago no contuvieron ningún ítem de oposición a los objetivos norteamericanos. Los representantes argentinos respaldaron explícitamente las propuestas de Washington sobre mejora en las comunicaciones y transporte en la región, y respecto de la uniformidad de las regulaciones aduaneras, seguros y nomenclatura de las mercancías.
Como prometiese el embajador Pueyrredón tiempo antes de la celebración de la conferencia, la delegación argentina reaccionó, como la norteamericana, de manera indiferente ante la propuesta uruguaya de una Liga Americana de Naciones, conforme al patrón elaborado en 1917 por el presidente oriental Baltasar Brum (6). Este proyecto iba mucho más allá de los intereses de Buenos Aires y de Washignton respecto de la región, factor que determinó su fracaso.
Por su parte, los delegados chilenos presentaron una propuesta de reducción de armamentos que despertó gran interés público. Brasil presentó entonces una moción fijando el límite de tonelaje de barcos de guerra en 80.000 toneladas, lo cual fue aceptado por Chile. La Argentina replicó con una contrapropuesta de 55.000 toneladas, considerando que Chile se estaba colocando deslealmente del lado de Brasil. Según el ministro británico en Chile, la proposición argentina no sólo hacía imposible a Brasil adquirir un tercer barco, sino que también evitaba que Chile adquiriera un segundo. El delegado chileno, como secretario de la comisión abocada al tema propuso aceptar la propuesta brasileña y someterla a la consideración de otras delegaciones, pero esta vez Brasil se opuso (7).
Considerando que la iniciativa iba al fracaso, el presidente chileno Arturo Alessandri reunió a los delegados del ABC el 29 de abril, y los incitó a llegar a un acuerdo. Unos días más tarde la delegación chilena presentó una nueva propuesta, pero ésta fue nuevamente rechazada por la delegación argentina, lo cual concluyó con la discusión (8). Por su parte, Washington tuvo poco interés en la propuesta chilena, pues su objetivo se limitaba a llegar a un acuerdo regional sobre limitación de armas entre las naciones sudamericanas, que consagrara el monopolio norteamericano en la venta de armamentos en la región y evitara el acceso a competidores europeos en este rubro. Previendo que de proseguir con el tema la conferencia alcanzaría un estancamiento, el presidente de la delegación norteamericana, Henry P. Fletcher, sondeó a los representantes del ABC sobre la posibilidad de trasladar el tema a una reunión posterior en Washington. El representante argentino sostuvo que el problema debía resolverse en la reunión plenaria. Finalmente, Fletcher, como presidente de la Comisión de Limitación de Armas, se las ingenió para presentar respecto de la propuesta chilena un informe lo suficientemente inocuo como para postergar un acuerdo sustantivo sobre limitación de armas entre las naciones del ABC (9).
El logro más importante de la Conferencia fue la firma del tratado para Evitar o Prevenir Conflictos entre los Estados Americanos, más conocido como el tratado Gondra (10). Este proponía un proceso de arbitraje en el caso de un conflicto entre los estados miembros. A diferencia de los acuerdos comerciales, este tratado recibió el apoyo de los delegados norteamericanos sólo en teoría. Estados Unidos sostenía el arbitraje estructurado para los conflictos entre los miembros de la Unión Panamericana, pero no en un acuerdo que pudiera limitar su intervención militar o política en América latina. El tratado Gondra no fue llevado a la práctica por Estados Unidos, y tampoco fue aplicado en los cinco años que corrieron hasta la siguiente conferencia (11).
No obstante el bajo perfil asumido por la delegación argentina en la conferencia de Santiago, la diplomacia argentina no tardó en demostrar su preocupación por la posibilidad de la cooperación militar entre Río de Janeiro y Washington. Ante la llegada de una misión naval norteamericana conducida por el contraalmirante C.T. Vogelgesang a Brasil, con el objetivo de reorganizar la marina brasileña al estilo de la norteamericana, propósito que las autoridades norteamericanas habían anunciado en la conferencia de Santiago, el ministro de marina argentino acusó al gobierno de Estados Unidos de tomar una iniciativa que "si bien no precisamente" hostil, parecía "una expresión de mala voluntad hacia la Argentina (12)".
En 1924, el embajador argentino en Washington, Honorio Pueyrredón, señaló al secretario de Estado, Charles Evans Hughes, que la misión naval norteamericana en Brasil era "inconsistente con la posición pacifista de Estados Unidos". Pueyrredón, evidenciando la preocupación argentina respecto del armamentismo brasileño, solicitó entonces al gobierno norteamericano que tomase la iniciativa a fin de frenar la carrera armamentista entre la Argentina, Brasil y Chile (13). Pero las autoridades norteamericanas rechazaron el intento de Pueyrredón de obtener un acuerdo de limitación de armas entre la Argentina, Brasil y Chile, así como habían desactivado en la Conferencia de Santiago la propuesta chilena sobre reducción de armamentos en la región. Meses después de dicha conferencia, Francis White, el jefe de la División de Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado, argüía que la importancia otorgada a la limitación de armas en América latina era "exagerada". White coincidía con la percepción del Departamento de Marina Norteamericano respecto de que los problemas financieros existentes en las naciones latinoamericanas actuarían como un poderoso freno a la carrera armamentista que se trataba de limitar (14).